应对老龄化 韩国釜山招揽外国居民

[12]其二，在实践层面，作为国家顶层设计的典型代表，国务院新闻办公室发布的一系列白皮书均对此赋予了生动注解。

第一，聚焦民族自治地方。就目前而言，对该法的期待价值至少有三方面。

[36]我国《民族区域自治法》序言效力的问题较为复杂。笔者对这种未区分具体情形的绝对化判断持保留意见。参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第115-116页。其二，关于上级国家机关的职责、权限的条款(在很大程度上即指中央)，[10]典型体现为该法第六章上级国家机关的职责的规定。在规范层面，这一畛域的勘定虽然由我国《民族区域自治法》和民族自治地方的自治条例(即中央与地方)共同完成，但归根结底，并佐之以我国《立法法》75条第2款的规定，自治地方自治条例的制定本身即以我国《民族区域自治法》作为依据和蓝本，这也是我国单一制国家结构所决定的中央与地方关系基本模式的制度呈现。

我国《民族区域自治法》8条上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权的规定，恰恰说明民族自治地方作为一种(级)相对独立的地方类型与中央直接发生央地关系的可能性。第一，针对我国《民族区域自治法》前述第二类缺憾，我国《立法法》提供了相对细化的实施方案。2016年两高《惩戒制度意见（试行）》中设置了一种对惩戒委员会审查意见可提异议、对检察机关惩戒决定可申请复议的双救济程序：当事检察官或者有关人民检察院对惩戒委员会的审查意见有异议的，可以向检察官惩戒委员会提出，检察官惩戒委员会应当对异议及其理由进行审查，作出决定，并回复当事检察官或者有关人民检察院。

有观点因此将我国检察官惩戒委员会定位为检察官司法责任追究的咨询建议机构，只有建议权，没有惩戒决定权。关于表决规则，上海、宁夏、福建、吉林等试点都规定，惩戒委员会所作的决议，应当由2/3以上委员出席，经全体委员半数以上通过有效，比两高《惩戒制度意见（试行）》中规定的全体委员的三分之二以上多数通过要求略低。惩戒委员会的审查意见中其实包含两部分内容，一部分是对当事检察官行为是否存在故意或重大过失的事实认定，另一部分是对予以何种惩戒和惩戒幅度的建议。《美国律师协会法官纪律惩戒程序示范规则》中指出：司法惩戒（包括律师惩戒）案件既不是民事案件，也不是刑事案件，而是一类独特的案件。

现行《检察人员纪律处分条例（试行）》将检察人员违纪行为分为违反政治纪律的行为、违反组织人事纪律的行为、违反办案纪律的行为、贪污贿赂行为、违反廉洁从检规定的行为、违反财经纪律的行为、失职渎职行为、严重违反社会主义道德等八类，其中，违反办案纪律的行为直接与办案有关。我国当前正在稳步推进的监察体制改革的根本目的之一是整合反腐败资源力量，扩大监察范围、增强反腐整体效能，将实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，其中包括审判机关和检察机关的公务员。

总体而言，检察官处分程序是追究检纪和党纪的双轨制处分程序，行政化色彩较强，与一般公务员处分程序没有本质区别。[12]笔者认为，明显、有力的证据标准也适用于检察官惩戒。在必要的时候，也采取措施保护大多数法官和公众的利益不受不合格的法官影响。[10] 2017年3月司法部印发的《关于建立律师专业水平评价体系和评定机制的试点方案》中明确，专业律师评定结果应当在律师协会网站及时公开，方便社会、个人查询和选聘律师，作为有关部门从律师中选拔立法工作者、法官、检察官，选聘高等院校、科研机构教学、科研岗位职务，选拔培养律师行业领军人才，推荐律师担任党政机关和国有企业法律顾问、服务国家和地方重大工程、重大项目的参考。

追究意义上的司法责任其实也隐含着对司法人员依法独立行使职权进行制度保障的潜台词，即正当履职行为不受追究。关键词：检察官惩戒委员会。参见张文显、卢学英：《法律职业共同体引论》，载《法制与社会发展》2002年第6期。检察官惩戒委员会是专业评定机构，专业性是首要特征，而法律职业共同体成员最符合专业性的要求。

中央全面深化改革领导小组第二十六次会议专门强调应规范法官、检察官惩戒的范围、组织机构、工作程序、权利保障等，发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用 [7]，可见惩戒委员会的审议职能在司法责任追究体系中的权重。王公义：《论法律职业共同体》，载《中国司法》2016年第1期。

由于前者只能由检察机关组织人事部门按照干部管理权限和程序来落实，所以此种意见应当向当事检察官所属检察机关提交。专门委员一般由省（直辖市、自治区）的政法委、组织部、纪检委、人大内司委、公务员局（或人力资源和社会保障厅）、政协、高级人民法院、省（直辖市、自治区）人民检察院等单位的分管领导担任。

第五条为坚持廉洁操守，自觉接受监督。（二）案件裁判错误的。当事检察官对惩戒决定不服的，可以向作出决定的人民检察院申请复议，并有权向上一级人民检察院申诉（第8、9、10、11条）。如果惩戒委员会的审查意见是有约束力的决定性意见，那么就应当以检察官惩戒委员会的名义作出惩戒决定，并允许当事检察官和有关检察院向惩戒委员会提出异议或复议。由于组织人事部门和人民检察院纪检监察机构都是检察机关的内设机构，所以当事检察官所属检察院是检察官惩戒的决定主体，检察官惩戒委员会的惩戒意见理应向该检察院提交。党的十八届四中全会之后,司法责任制改革被视为司法改革的牛鼻子。

由检察官惩戒委员会的职能定位可以推出其具备的三个特征，这也是组建检察官惩戒委员会的重要标准： （一）专业性。这是因为，其一，我国目前缺少检察官职业伦理细则[14]，界定某一行为是否属于违反职业伦理行为没有明确标准，而惩戒决定的作出必须有明确的规则依据，不能完全依靠自由裁量，否则只会增加惩戒委员会适用依据上的困扰，除了获得宣誓性效果之外对制度完善并无益处。

如果不加区分地由统一的行政化色彩浓厚的程序完成对司法人员的惩戒，那么司法改革所努力实现的司法职业保障、司法去行政化成果将黯然失色。从上述规定来看，各地对惩戒委员会的审议范围认识模糊，明显缺乏有限审议意识。

既规定当事检察院可以向惩戒委员会提出异议，又规定由当事检察院作出惩戒决定。表决程序既可以设计为一揽子表决形式，即一次性对惩戒方案进行表决。

但审议讨论是从专业角度解决事实认定问题，是极具个性化和专业性的过程，需要熟悉司法业务，发表专业性意见，并非代表单位进行简单表态。[5]笔者认为，监察体制改革所影响的是司法人员纪律惩戒体系的一般架构，而司法责任不同于一般违反党纪责任、违反司法纪律责任，是与法官、检察官履职相关的特殊责任类型，遵循司法责任制改革所设计的追责体系。其二，发表意见的顺序应当遵循先年轻后年长、由资历低到资历高的原则。其他部门专家应具法律背景，比如曾出版法律类专著，或有担任法官、检察官经历等。

总体而言，惩戒委员会的重要作用是服务于管理者惩戒决策，从专业角度解决事实认定问题，而不是直接充当惩戒决策者。在监察全覆盖的各类公职人员当中，司法人员的司法责任追究应当作为一类特殊情况对待，这是改革叠加期对不同价值目标、不同利益需求予以统筹考虑的合理选择。

惩戒决定由检察机关作出，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。同时，由于绝大部分检察官都有党员身份，一旦违反党纪，根据党管干部的原则，按照党员干部分级管理规定，也要接受党的纪律检查部门在检察机关派驻机构的调查，由检察机关党委作出处分决定。

惩戒委员会是司法责任追究体系中最为典型的制度设置，其专业性、合议性以及透明度较高的运作方式都体现出司法官惩戒从内部行政化处理程序转向准司法程序的局部尝试。（一）实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离 实践探索对检察官惩戒委员会职能定位的偏离，也就是对其专业性、合议性和审议范围有限性特征的偏离。

（三）违反司法伦理，造成不良后果的。为了充分保障当事检察官的权利，笔者认为应当允许当事检察官委托他人（亲属或同事等）提供法律帮助，包括收集证据、陈述意见等。（一）宏观视角：司法责任的保障性和惩戒委员会对保障性的保障 笔者认为，国家监察体制改革和司法体制改革是两条并行不悖的改革轨道，虽然会导致一些机制衔接上的变化，但司法责任作为独立存在的责任类型，其保障司法人员正当履职的价值取向和制度设计不应发生改变： 1.司法责任作为独立存在的责任类型，其有限惩戒和履职保障的价值追求不因权力配置的改变而改变。人民法院、人民检察院负责对法官、检察官涉嫌违反审判、检察职责行为进行调查核实，并根据法官、检察官惩戒委员会的意见作出处理决定。

[11] 比如在法国，一名司法官在被纪律调查期间可以获得一名同僚、一名驻国家行政法院和最高法院律师或在律师工会登记的一名律师的帮助。当事检察官对惩戒决定不服的，应当向作出决定的人民检察院申请复议。

一年之后，国家监察体制改革启动，随后党的十九大报告又进一步明确深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这主要是考虑到专门委员一般是各相关机构的分管领导，代表单位发表意见，是一种职务行为，如果发生工作变动则由接任领导替补。

[4]也就是说，法官、检察官的所有违纪违法行为都在监察范围内。两高《惩戒制度意见（试行）》重点规定了表决规则，并未对评议规则作出具体规定。